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農村宅基地使用權自由流轉的法律支持探析

時間:2020-04-30 來源:農業經濟 本文字數:3681字
作者:段瑩,李冰,辛林 單位:沈陽大學文法學院 93182部隊

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  摘    要: 《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)確認了農村住房和宅基地使用權可以進行處分,卻沒有明確規定受讓人范圍。我國《物權法》和《土地管理法》目前只規定農村住房不得因非農業建設而轉讓。但實踐中,卻有很多城鎮居民購買農村住房的合同糾紛。宅基地使用權能夠實現制度流轉,應兼顧多方的利益訴求,以不損害集體宅基地所有權為前提,保證農民利益,同時實現受讓人的購買需求。本文建議農民房屋應自由流轉,不限制受讓人范圍;討論了房地一體與房地分離的理論爭議,為了維護我國的生產資料公有制和集體組織的利益,在宅基地使用權流轉過程中應引入有償、有期限制度,實現城鄉住房統一市場管理,以期形成農村宅基地使用權的流轉制度。

  關鍵詞: 宅基地; 農村住房; 使用權流轉;

  導言

  1999年以來,國務院多次申明禁止城鎮居民購買農民住房,實踐中卻屢禁不止。其結果發生了大量農村住房買賣糾紛,皆以判定為買賣合同無效收場。但學術界對農村住房能否流轉給城鎮居民觀點不一。有的學者認為,從宅基地的社會保障功能、農村住房與農民的身份聯系等角度提出現階段仍然不允許城鎮居民購買農村住房。而有的學者認為城鎮居民可以成為農村房屋的受讓人,多從誠實信用原則、房屋的財產性功能、合同生效的條件等方面論述。 認定農村住房流轉后對于其下宅基地也有不同的看法和主張。有的學者主張“房地分離”,認為解決受讓人的土地使用權可以引入新的土地租賃制度。而有的學者主張“房地一體”,認定宅基地使用權隨住房所有權流轉而轉。

  《暫行辦法》推出以來,實踐中進行了大膽的嘗試。通過對實踐中發現的問題和對成功經驗進行總結,推進了《物權法》《土地管理法》等相關法律法規的修訂,為推行農民住房實現財產權抵押提供理論基礎和實踐支持。因此,本文將對農村住房進行財產抵押時房屋受讓人的范圍進行討論。闡述農村住房自由流轉的可能性從而支持對農村宅基地的使用權流轉。

  一、農村房屋能夠自由流轉的理論支撐

  國務院曾屢屢發文否認城鎮居民購買農村住房的權利,但影響甚微,實踐中此類糾紛很多。本文認為國務院相關規定與《合同法》第52條規定的認定合同無效的法定情形相悖。取消此類規定更符合城鎮居民和農戶雙方買賣需求,也更符合我國市場經濟發展的實際需要。因此我們認為對國務院應允許農村房屋自由流轉買賣。
 

農村宅基地使用權自由流轉的法律支持探析
 

  (一)農戶住房流轉符合民法意思自治原則。

  “法律的目的并不是廢除或限制權利自由,而是擴大和保護自由”[1]。農民使用宅基地建設房屋,是以事實行為取得的房屋所有權。所有權的核心就是處分權。憲法明確規定了房屋作為公民私有財產,受到法律保護。農村房屋作為農戶的私有財產,同樣應當可以自由處分!锻恋毓芾矸ā芬幎ㄞr民在出售住房后,集體不再另撥宅基地,但不限制農民購買,“法無禁止即允許”,因此農民可以自由處分住房。

  (二)農村房屋能夠自由流轉能實現農民的根本利益。

  放開宅基地流轉限制,有利于農村住房買賣交易的規范化,使農民獲取收益的訴求與行為得到制度的保障。

  (三)新戶籍制度使農村住房自由流轉變得合。

  2014年實行新居住證戶籍制度,取消了農戶與非農戶的區別。農民進城落戶的無須退出宅基地使用權,城市居民也可以因為繼承、贈予等民事行為而獲得農村房屋。也就是說,房屋和宅基地使用權的主體不再區分。

  二、宅基地使用權流轉的理論支撐

  (一)宅基地使用權自由流轉是房地一體原則要求。

  堅持“房地一體”原則能夠使農房所有權主體與宅基地使用權主體同一。房地一體原則在我國現行法已經有法律規定!稌盒修k法》第二條規定住房和宅基地使用權一并抵押,第四條規定一并抵押及處置,這些均體現了房地一體處分。同時,《土地管理法實施條例》第6條明確了轉讓建筑物,然后使得土地使用權發生轉移。所以在買賣轉讓農村房屋過程,“房地一體”既合情合理,更合法合規,理應得到落實貫徹。

  (二)宅基地使用權可以自由流轉取決于其自物權的屬性。

  在我國,宅基地制度產生在實踐中,順應了不同時間段經濟、政治的需要。人民公社化運動中集體將宅基地的所有權征收,把宅基使用權地作為補償,該制度延續至今,因此宅基地使用權就是一種自物權。

  (三)限制宅基地使用權自由流轉缺少正當理由。

  通過限制宅基地的自由轉讓,來實現農村社會保障,是無效的。社會保障與福利,是通過國家和社會途徑來提供的,在于建立健全農村社會保障體系。宅基地使用權是物權,其本身就是農民享有的權利,不應以其保障功能為由否認其財產交易性。所謂流轉會損害集體利益的觀點是片面的。宅基地所有權只屬于集體,使用權流轉并不能改變其集體所有屬性。此外,城市人口進入農村所帶來的經濟利益更符合農民和集體的整體需求,如健全醫療、衛生、環境等基礎設施、提升教育水平和引進高素質教育人才來提高生產率。

  三、實證分析實現宅基地使用權自由流轉

  (一)限制性流轉實踐。

  將住房流轉主體從本村的小圈子,擴大到區域或縣域內的農村居民的大圈子,不但擴大了需求供應與市場,也符合國務院相關規定。不少試點地區[2,3,4,5,6]采取了類似辦法,并在跨村轉讓是否交費、集體和集體成員優先購買權、宅基地集體收購、新建新增宅基地冷卻期等方面采取了有益的嘗試。本文借鑒試點做法,規制方法如下:處置房屋時,房屋給予集體代管,農民具有三年的處置期,處置期內,農民與集體達成租賃,房屋可收回,來重新獲得宅基地使用權。處置期后,農民獲得房屋的繼續使用權,要向集體申請,同時支付相應價款。

  (二)實踐非限制性自由流轉。

  成都、銅陵、蘇州市均采用不同制度設計實現了農民住房自由流轉[7,8,9]。通過上述實踐,自由流轉可以簡單分為兩種方式:一方面是通過出讓集體建設用地使用權方式的直接流轉,另一方面是經征收變更為國有土地使用權入市交易方式的間接流轉。

  四、有償使用宅基地規制辦法

  (一)有償使用宅基地。

  想要實現宅基地有序流轉,必須通過設置有償機制的方法,以此建立統一的退出機制和取得機制。從而將宅基地流轉買賣納入社會主義市場體系中,利用我國完善的市場監管手段來應對亂象,將宅基地流轉買賣行為置于法律的牢籠中。

  (二)有償使用宅基地主體。

  經濟發展終將實現城鄉無差別化,農村的宅基地使用權也將與城市的建設用地使用權同權同價、同等入市。但目前立即執行農民有償使用還是操之過急,在實現有償機制之前,應當設置緩沖期,在集體內部繼續堅持宅基地初始取得無償。集體組織內部與外部流轉影響并不相同,出于本集體的利益考量,對外流轉的應當對集體其繳納一定額度的土地使用費。

  (三)收取宅基地使用費。

  在宅基地有償使用費用由誰支付的問題上,銅陵市[10]與成都[11]、蘇州[12]等地分別采取了不同的辦法,分別由受讓方或農民辦理土地出讓手續。我們更認同由農民繳納土地出讓金,同時負責辦理出讓手續,以此作為出讓的前提條件。農民可以轉讓宅基地使用權,但必須符合上市流轉的前提條件。

  (四)設置使用期限。

  農村房屋,宅基地的使用年限是固定的,若取消年限,顯然與集體土地公有制相悖,對這問題進行探究有學者提出:同作為住宅用地,將農村宅基地使用權期限類比城市住宅使用期限規定為70年,設置類比的續期制度,使城鄉住房市場一體化,如王利明[13]、褚穎[14]等。實踐中如義烏市便是如此做法[15]。

  五、結論

  本文對實踐中,存在著的房屋流轉和宅基地問題進行討論。認為房屋應自由流轉。我們設置了一套行之有效且符合農民利益規制方法。使農民住房成為一種商品,既符合市場經濟發展的趨勢,也符合農民的利益訴求。

  基于房屋的自由流轉,其下的宅基地使用權也可與房屋流轉保持一致,是受讓人獲得應得的財產權利的基礎。同時,根據對現有的局部流轉的實踐探索,引入有償、有期限使用制度,重視對內外部主體平等地對待。

  如此設計,既滿足了農民追求財產利益的訴求,又保證了集體組織利益不受侵害,也保護了受讓人的房屋所有權和宅基地使用權。宏觀上有利于城鎮和農村房屋登記上的一致,有利于形成統一的住房用地市場,也將促成我國的農村宅基地制度更加完善。

  參考文獻

  [1]【英】洛克:《政府論》(下篇),霍菊農、葉啟芳譯,北京:商務印書館 1964年版,第35頁.
  [2] 《重慶市江津區人民政府辦公室關于農民住房財產權抵押處置試點意見的通知》(江津府辦發〔2017〕20號).
  [3] 《文昌市農民住房財產權抵押貸款實施細則(試行)》(文府〔2017〕49 號).
  [4] 《義烏市農民住房財產權抵押貸款試點實施辦法》(義政辦發〔2016〕145 號).
  [5] 《農民住房財產權抵押處置試點意見的通知》(江津府辦發〔2017〕20 號).
  [6] 《成都市農村房屋抵押融資管理辦法(試行)》.
  [7] 《成都市國土資源局關于印發<集體土地所有權和建設用地使用權確權登記有關問題實施意見>(試行的通知》(成國土資發〔2008〕127號).
  [8] 《銅陵市農村房屋抵押融資管理辦法》(銅政辦〔2012〕124號).
  [9] 《蘇州市宅基地管理暫行辦法》(蘇府〔2003〕66號).
  [10] 《銅陵市集體建設用地使用權抵押融資管理辦法》(銅政辦〔2012〕126號).
  [11] 《成都市農村房屋抵押融資管理辦法(試行)》.
  [12] 《蘇州市宅基地管理暫行辦法》(蘇府〔2003〕66號).
  [13]王利明、尹飛、程嘯:《中國物權法教程》,人民法院出版社2007年版,第394頁.
  [14]褚穎:《農村宅基地使用權抵押貸款運行機制與績效評價》,載《中國農業會計》2014年第10期.
  [15] 《義烏市農村宅基地使用權轉讓細則(試行)》.

  原文出處:段瑩,李冰,辛林.實現農村住房財產權的法律研究[J].農業經濟,2020(04):105-106.
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